Nacimiento de la burocracia

Sabemos que burocracia quiere decir poder del escritorio, además sabemos que los funcionarios, es decir, los que cumplen determinadas funciones administrativas han aparecido con los estados, tempranamente en la historia de las sociedades. No es posible hacer una revisión de estas composiciones diferenciales en la historia y en las distintas sociedades. Por razones metodológicas, lo mejor es concentrarse en la burocracia de los estados modernos, particularmente nos interesa analizar a la burocracia en el Estado-nación de Bolivia, concretamente nos interesa analizar a la burocracia en la fase de transición del Estado-nación al Estado plurinacional comunitario autonómico. Comencemos a hacerlo, pero antes, revisemos algunas definiciones dentro de sus marcos conceptuales.

Max Weber comprende la burocracia como parte de un proceso de racionalización administrativa del Estado, de su organización, de su estructura organizacional y de sus funciones, lo que supone una institucionalidad basada en normas, reglas y procedimientos que buscan la eficiencia a través de la supervisión jerárquica y el control del desempeño. Pero, a pesar de este tipo ideal la burocracia no siempre funciona así, de manera racional, tampoco siempre se respetan las normas, la reglas y los procedimientos o, lo que es peor, el peso de las normas, las reglas y de los procedimientos es tan denso que impide la operatividad, por lo tanto no se logra la eficacia, eficiencia y efectividad buscada. Lo mismo pasa con la supervisión jerárquica y el control del desempeño; estos son tan recurrentes y detallistas que prácticamente todo el funcionamiento de la maquinaria estatal se convierte en un círculo vicioso. Por eso es importante evaluar de cerca esta maquinaria estatal, su división del trabajo especializada de cerca para comprender su problemática.

Genealogía de la burocracia

El nacimiento de la burocracia del Estado boliviano tiene que ver con la administración de la Corona española en los territorios llamados las Indias occidentales, particularmente tiene que ver con la jurisdicción de la llamada Audiencia y Cancillería Real de La Plata de los Charcas, que fue el más alto tribunal de la administración colonial en la región administrativa conocida como Alto Perú. Después de la Guerra de la Independencia, con la constitución de la república, el aparato administrativo colonial se transfiere a la flamante nación; podemos decir, como hipótesis interpretativa, que la forma administrativa no sufre mayores cambios, salvo su restricción al nuevo ámbito geográfico y quizás económico. El primer periodo la república se sostiene sobre la base del tributo, sólo después de un tiempo, con la recuperación de la minería de la plata se pasa al sostenimiento del Estado por los recursos generados por la explotación minera. Viendo estos antecedentes, podemos identificar cuatro procesos de modernización del Estado; primero el relativo a las reformas borbónicas, que conducen a un levantamiento indígena, después por lo que corresponde a las reformas liberales, una vez terminada la guerra federal; la tercera reforma de modernización corresponde a la revolución nacional de 1952, quizás la más profunda por sus efectos estatales y políticos; por último, tenemos a las reformas del ajuste estructural neoliberal, dadas desde 1985 hasta el 2000.
Perversiones de la burocracia

Se puede decir que no puede existir un tipo ideal de administración. Dicho de otro modo nos enfrentamos a las contingencias prácticas de la burocracia efectivamente conformada; ésta no es tan eficiente como su modelo ideal. Según Weber, puede degenerar de las siguientes maneras: una jerarquía vertical de autoridad confusa, competencias indefinidas, nepotismo, corrupción, enfrentamientos políticos, falta de responsabilidad de los funcionarios, mala distribución de funciones; además la burocracia puede degenerar en una excesiva especialización, una abrumadora rigidez de los procesos, falta de crítica y autorregulación correctiva.

El Estado de policía

La soberanía del Estado que controla el territorio, sustentada en la legitimidad del poder, en el cuerpo del soberano ausente; la razón de Estado, es sustentada en el diagrama disciplinario; y la gubernabilidad, desarrollada sobre la base de la seguridad y la economía política, hacen a la forma de Estado, a su genealogía, que explica las transformaciones del Estado y su maquinaria, su heurística de normas, reglas y procedimientos. Debemos entender la constante actualización del Estado a través de sus propias rupturas y cambios. Paradójicamente no sigue siendo y es a la vez el Estado restaurado a través de su metamorfosis. En este desenvolvimiento ha jugado un papel importante la formación de la burocracia, ese estrato numerable de especialistas de la administración pública. Podemos decir que la consolidación de esta burocracia se consolida en la etapa disciplinaria del Estado, cuando de lo que se trata es de formar individuos, afectar conductas y comportamientos individualizados, trabajar multiplicidades, pero para formar el individuo. La burocracia en esta etapa hace de policía en el sentido amplio de la palabra, busca hacer cumplir los reglamentos, los procedimientos y las normas.

La inoperancia del Estado

¿El Estado es realmente inoperante como mucha gente cree? Para aseverar esto tendríamos que demostrar que el Estado no tiene ninguna incidencia en la realidad social, lo que no es posible hacerlo. A lo que hace referencia el sentido común es a la pesadez, a la lentitud de la maquinaria estatal, al diferimiento y a la tardanza de los procedimientos; esto es, a la burocracia en sentido negativo. Por eso se dice que el Estado es poco efectivo, que está enredado en los propios recovecos de su aparatosa maquinaria. Las distintas políticas de modernización del Estado han intentado superar esta situación, empero paradójicamente, al hacerlo, al crear sistemas más ordenados, también sistemas informáticos que persiguen la agilización y la transparencia de los trámites, terminan desplazando el problema de la ineficacia hacia una problemática del incremento de la complejidad, distanciándonos de la posibilidad de la sencillez de los procedimientos, que al parecer no se ha dado desde el nacimiento mismo de las mediaciones burocráticas entre Estado y sociedad. En estas perspectivas las nuevas apuestas a las nuevas formas de modernización se proponen encaminarse al llamado gobierno electrónico, que sería algo así como un gobierno paralelo, un gobierno informatizado que daría pleno acceso a la información, plena transparencia, brindando a todos los usuarios la posibilidad de intervenir en el tiempo real, escapando del tiempo burocrático, además de ofrecer al gobierno ventanas estadísticas para la toma pronta de decisiones.

La mala gestión

Otro problema detectado en el funcionamiento estatal es el relativo a la gestión pública. Si entendemos por gestión pública el conjunto de práctica, procedimientos, reglamentos y normas que realizan las políticas públicas, que las llevan a efecto, la materializan, logrando los objetivos perseguidos, diremos que un juicio común sobre el gobierno es que éste no puede resolver problemas de gestión, no puede terminar de convertirse en un buen servidos. Entonces se dice que el gobierno es un mal gesto, que quiere decir lo mismo que un mal servidor. Concretamente se dice que no hay gestión; es decir, no se logran realizar, ejecutar las políticas públicas. Entonces las políticas públicas están separadas de la gestión, las políticas públicas no están articuladas a la gestión. ¿Problemas de planificación o problemas de la gestión misma? Al respecto podemos lanzar una hipótesis: que se trata de un modelo de gestión casi aislado e independiente de las políticas públicas, que funciona según su propia lógica, absorbida por el aparato burocrático y de la apabullante condicionante de las reglas y reglamentaciones. Se requiere abrirse a otro paradigma de la gestión pública, no solamente íntimamente articulada a las políticas públicas y también a la consciencia histórica del alcance de las tareas, sino que se conciba como una gestión integral y participativa.

La baja ejecución

Los problemas de gestión están vinculados a la ejecución, generalmente se reflejan en una baja ejecución; en otras palabras, se puede decir de manera resumida que, la ausencia de gestión se expresa en una baja ejecución; no hay gasto. A este problema se asocia también la calidad del gasto, no sólo en cuanto al cumplimiento de los objetivos, no solo en cuento al logro de los resultados, que supone el cumplimiento de los procedimientos, sino la evaluación del impacto; dicho de otra manera, la utilidad social. La racionalidad burocrática no necesariamente comprende una racionalidad social, más bien entra en contradicción; en forma extrema se puede decir que la lógica de los procedimientos termina obstruyendo la realización de la lógica de la satisfacción de las necesidades. La autoreferencia del aparato burocrático termina encapsulando al Estado en una especia de autismo, encerrado en sí mismo, sin poder lograr que los instrumentos gubernamentales sirvan al entorno de las necesidades sociales. Al respecto, para salir de esta clausura, se requiere encaminarse a una hetereoreferencia, que el ámbito de la toma de decisiones sea la satisfacción de las necesidades sociales y no la lógica de la procedimientos y de la aparatosa normativa y reglamentación. Desde esta perspectiva, la racionalidad administrativa, las prácticas burocráticas, parecen servir más a la reproducción de la burocracia que a la reproducción social. La hipertrofia burocrática termina atentando contra la reproducción social, lo que significa también que termina afectando a la vida. A estas alturas, para resolver este problema se requiere una revolución en la gestión pública, una revolución en la gestión gubernamental, que no solamente desburocratice, simplifique los instrumentos, procedimientos, normativa y reglamentación administrativa pública, sino también que implique la reapropiación social de la gestión pública. Hablamos no sólo de la participación y el control social sino también de una efectiva utilización de la sociedad de los instrumentos administrativos. A esto lo hemos llamado convertir al Estado en instrumento de la sociedad.

El carácter no democrático de la burocracia

Se puede ver que la organización burocrática no es democrática, es jerárquica y vertical; está organizada de acuerdo a la jerarquía de los mandos, a los niveles de autoridad, distribuyendo la responsabilidad por lo menos de dos maneras; la responsabilidad simbólica asciende hasta las máximas autoridades administrativas, la responsabilidad de la ejecución misma, de llevar a cabos, de realizar las tareas, recae en los mandos menores y en los técnicos. La toma de decisiones es monopolio de las autoridades; se practica muy poco la discusión y la deliberación; no se practica la construcción democrática de las decisiones, mejor dicho, se trabaja muy poco la construcción reflexiva y deliberada de las decisiones. No deja de ser paradójico que, por un lado se práctica la democracia para la elección de autoridades políticas y representantes y, por otro lado, se proceda la elocuencia administrativa de la verticalidad del mando y a la criminalidad del poder.

Los planteamientos de la constitución

La Constitución Política del Estado contiene claves para una revolución de la gestión pública; primero el hecho constitucional de que se trata de un nuevo Estado, un Estado plurinacional comunitario y autonómico, obliga a una transformación institucional en la estructura y organización del Estado. La matriz pluralista de este nuevo espacio público heterogéneo conduce al pluralismo institucional, al pluralismo administrativo, al pluralismo normativo, al pluralismo de las gestiones. Relacionado a este carácter plurinacional y a la condición pluralista tenemos la definición del sistema político como democracia participativa, lo que comprende también un pluralismo democrático al reconocer el ejercicio directo, el ejercicio representativo y el ejercicio comunitario de la democracia. En esta perspectiva del pluralismo nacional, cultural y de gestiones se ha constitucionalizado la autonomía indígena como autogobierno y libre determinación, que práctica normas y procedimientos propios. En la perspectiva de la democracia participativa tenemos la constitucionalización de la participación y el control social, lo que significa la construcción colectiva de la gestión pública; con lo que convertimos al Estado en un instrumento de la sociedad. En lo que respecta a la organización económica del Estado tenemos el modelo de la economía social y comunitaria en un horizonte de economía ecológica, congruente con la armonía con la naturaleza y armonía con la comunidad, es decir, congruente con la concepción del suma qamaña, del vivir bien. Como se puede ver, todos estos lineamientos constitucionales implican no sólo una transformación institucional sino una revolución de la gestión pública y una revolución cultural.

La nueva gestión pública

De todo lo dicho, podemos interpretar que, la nueva gestión pública se proyecta de manera integral y participativa, sobre todo teniendo en cuenta lo que plantea la constitución en cuanto al desarrollo de la planificación participativa y del presupuesto participativo. Los instrumentos de la gestión pública, que tienen que ver con la planificación, la ejecución, el control, el seguimiento y la evaluación se transforman conformándose de manera integral, cíclica, autoregulativa, en constate dinámica, adecuación y transformación, mejorando su funcionamiento y rendimiento en servicio de la satisfacción de las necesidades sociales, de un desarrollo sostenible en armonía con la naturaleza.


*    Ex asambleísta constituyente y epistemólogo.